Zhihu分税制与宏观调控
置身事内
《置身事内》这本书相信大部分人都看过，网络上也有铺天盖地的宣传，很多人都把这本书视作中国经济的深度研究。但想要理解中国当代的经济运行制度，不能只停留在地方财政和土地财政这一层，还必须从历史上进行思考，从朱镕基时代的改革看起。本文想讨论的核心并不是单一的分税制，而是分税制如何重构中央财政能力，金融改革和土地财政如何成为宏观调控的工具，供给侧调控又如何在产业升级中延续这套逻辑。任何制度设计都不是平地起高楼，都有自己的历史渊源以及利益考量，如果单纯从西方经济学的角度去考虑，包括中国股市在内的许多金融制度设计都是难以理解的；但是从中国历朝的经济制度设计上来看，这些制度又有其内在合理性。这些制度设计大体符合清末洋务派提出的“中学为体，西学为用”，制度设计的时候主要考量的就是中国的国情，并没有僵硬地照搬西方制度。从中国历史的角度来看，改革，或者说本质上有限度的改良，往往发生在上一个制度即将走向崩溃、中枢无法有效调动各地资源的时候，主政者们推动一系列政策来改变局面，或者缓和内部矛盾，而内部矛盾有些时候破坏力远胜于边疆的游牧民族。
研究中国经济，就必须从一个大一统的视角来看，博弈的双方其实是不对等，中央拥有远强于地方和个体的组织权力，而作为个体的人只能去做出自己的选择，经常性陷入纳什均衡之中，个人的努力由于周围环境的策略而无法改变。研究中国经济就不得不研究历朝历代的税收制度，秦制的最大弊端就是信息失真，或者是开环系统的错误往往是不断累积的，依赖偶尔出现的圣明君主去纠错，一个缺乏相互监督的系统最终必然走向毁灭，重新开始这个循环。历朝历代的非金属货币最终都走向了崩溃，中枢在面对周期性的金融危机时常常束手无策，只能针对性地改变自己的税基，但是这些无法突破当下生产力陷阱的措施导致无法走出王朝周期律。当代这套经济政策框架成熟于九十年代朱镕基总理主导的一系列改革，对国有企业及配套的金融体制进行了大尺度的改革，这些改革在任何的历史时刻看起来都是极具魄力的，为加入世界贸易组织打下了坚实的基础。当时的许多政策，尤其是生产端重整与国家调控的治理逻辑，也可以从王安石的市易法中得以窥见一番，本质上都是宏观调控，以国家的集体力量去调整市场。王安石的失败来源于信息流通技术的不发达，他无法实现监控帝国运行的数据，他的政策被人以极其歪曲的方式在执行，这就无法得到闭环反馈的结果，但是现在国家能够通过对数据的管控实现政令流通，这就是为什么这些改革后来得以推行。
兰小欢教授在写这本书的时候也是有所保留，因为我们都是活在当下的个体，所以只能部分解读这些制度设计者的意图。朱镕基的改革是伟大的，中国融入了全球贸易链，用市场换技术带来了技术的大爆发，配合上稳定的社会结构和教育体系的持续投入，中国的经济迎来了大爆发。君以此兴，也可能以此受困，这在历史上并不罕见。隆万大开海之后带来了海量白银财富，也加深了财政体系对白银流动的依赖；当大航海时代的货币和贸易秩序由海外力量主导时，明朝中枢对货币和财政的掌控能力也受到冲击，现代金融游戏长期不是传统中国的长处。外贸带来了天量的财富，也为我们带来了先进的技术，但是一个古老的国家第一次接受现代化，必然需要一个蓄水池去承接这些外来的财富，房地产就成为了最重要的选择之一，其也塑造了当下的商业格局，那就是一切都是以快速的土地增值为目标。工业上我们取得了长足的进步，西方人的供应链管理经验深入每一处角落，但是商业模式仍然是落后的，因为贸易带来了一个繁荣甚至有些疯狂的市场，只要和房地产捆绑就可以大赚特赚。
九十年代改革与土地财政
这里所说的供给侧改革，并不只指后来政策文件中的供给侧结构性改革，而是更宽泛地指国家从生产端、资本端和资源端重整经济结构的治理逻辑。为了避免和 2015 年之后的政策术语混淆，下文谈九十年代改革时，更准确地说是一种供给侧治理逻辑。它的主线，是把财政能力、金融体系和产业政策连接起来。
九十年代的改革对于中国现在经济的成型具有重大的意义，在那个时代我们主动做到了去产能，用行政命令让大型国有企业破产或者私有化，以极大的魄力让国民经济得以轻装上阵。那次改革并不是完美的，从当时的资料可以看到，所有的政策都是先试行再全面推广，也听取了大量西方经济学家的建议，形成了后来的经济诸侯的局面，每个行政单元都有自己的目标，内部存在协作与竞争，但是与外部同等级单元又是竞争关系。海量的外汇通过全球贸易体系汇入中国，如何处理这些资金成为了问题，政府主导的基础建设需要这些资金，但是这些外贸得到的资金是无法直接转化为税收的，分税制改革又限制了地方政府的财政收入，多方因素共同导致了房地产这个怪物的出现。这种供给侧治理逻辑所面对的，本质上是资本主义式的生产过剩问题，而这个生产过剩主要是中低级工业品的生产过剩，这也是中国在承接全球产业链落地之后的必然问题。产能过剩、市场争夺和殖民体系的分配不均，是两次世界大战前重要的经济背景之一。和美国的地理环境不同，中国只有东部地区是沿海的，这也意味着外贸导向下国家必然是发展不均衡的，美国面临的铁锈带问题在中国更加严重，中西部地区缺少有竞争力的工业，导致没有足够的就业机会和人才流失。
德国和新加坡是中国的两个侧写，中国当代的经济制度建设大量参考了他们的经验，这两个国家是典型的大政府，从方方面面对社会进行了仔细的调控，但是他们的经验却不完全适配这个庞大的国家，一个幅员辽阔且历史包袱沉重的国家，从东向西的发展是极度不均衡的。现在航运业的高度发展推动了人口向沿海聚集，海运的成本几乎是忽略不计的，陆地运输的成本却占了总成本的很大比例，所以港口决定了城市和工业分布，国家人口和资源会主动流向沿海地区。资本主义的生产过剩发生过很多次，德国的扩张与工业品市场、殖民地争夺之间有重要关系，欧美社会为了解决生产过剩的问题经历了多次震荡，也因此开始建设消费型社会，所以才有非常著名的福特给工人提高工资的先例。
这种供给侧治理的内容其实是相对简单的，国有企业控制了上游原材料的供应，通过行政命令就可以对下游加工产业进行调控，这个思路在计划经济时代是正确的，但是全球贸易时代又发生了一些变数，中国变成了全球来料加工的中心。供给侧调控确实淘汰了许多落后的产能，并推动了新能源和高端制造业的发展，这种行政命令主导的改革也遗留了下一个问题，产业收益分配的问题。供给侧调控主导了资金的流向，但是并没有考虑国内市场的培育，也就是国内缺少消费能力的问题，这是一个自改革开放以来的顽疾，供给侧调控只能针对生产侧，消费侧没有消费能力但是可以针对外部有需求的市场进行出口，这就是来料加工的优势。为了承接这些自海外而来的巨量资金，加上分税制改革之后对地方财政的严格限制，再叠加土地制度、住房市场化、城镇化和地方增长激励，房地产就成为了最顺手的解法之一，承接了大量的资金，同样也催生了大量低质量的商业模式，土地价值的快速增值让我们有机会对供应链进行升级。
朱镕基改革
改革开放的前期都是给地方松绑，通过建设经济特区的方式以及地方财政包干制的手段，以地方经济诸侯的方式以省份为单位进行了全国式竞争，这一时期的特点就是大量的重复建设，并没有形成成规模的大集团和产业互补，但是这一时期的地方企业也完成了对落后产能，也就是大部分非垄断国有企业的实质挤出。但是这段时间的国民经济主要还是被国有经济所主导，因为上游的原材料也是被国家严格管控的，也就是著名的双轨制，双轨制本质上滋生了权力的腐败，造成了大量的权力寻租空间，也造成了市场的调节失灵，计划内物资的管理大幅度冲击了市场，这段时间的政策行为也说明了改革试点的重要性，任何政策都可能冲击人们的观念，造成市场的恐慌。朱镕基改革的目标就是建立一个全国性的经济市场，他的任内解决了中央财政不足的问题，实现了现在常说的宏观调控的基础，除了行政命令之外，政府可以通过资本市场的力量去对社会进行调节。本质上来说，朱镕基主导的改革就是重构中央政府的经济权威，维持了城市和农村的相对稳定，为随后加入世界贸易组织提供了坚实的基础。但是这一切并不是没有代价，为了给政府甩包袱，大量的国有企业在短时间内破产，大量的产业工人失去了工作，对社会秩序造成了冲击，地方财政由于分税制改革不得不另找土地财政作为替代来源，开启了城镇化的序幕，也导致没有配套的户籍制度改革，造成了大量的社会问题。
去看朱镕基讲话实录，可以看到大量的篇幅是涉及到农村的稳定，强制性地要求基本农产品收购价格的稳定，要求地方政府进行刚性兑付，在城市进行大幅度改革的同时也需要农村的稳定，这是为了防止农村人口的大幅度流出冲击用工市场。朱镕基主政时期将很多时间投入到了农村调研之中，农村问题是一个长期问题，工业化的过程中农村稳定是至关重要的，维持这一切的基础就是基本农产品价格的问题，政府必须通过相对稳定的收购价格去使农业人口在土地上维持一定程度的产出。如果像美国那样大规模推广大农业模式，大量的手工农业者必然要破产，中国的工业结构并不能支撑这么多的就业人口。这次改革的力度是空前的，决心让没有竞争力的国有企业主动破产，减少对银行贷款的压力，这么做积极的一面，就是给入世之后出口型加工行业提供了足够的缓冲时间，让大量有生命力的私有企业承接了原有的空白，消极的一面就是大规模快速下岗，对社会秩序冲击极大，这是社会转型的阵痛，这个代价让整个社会快速轻装上阵去应对国际资本的冲击。就像中国历史上的历次社会改革一样，改革者的本意是为了提高中央政府的财税能力，或者说是对地方的控制能力，但是这次改革把西方的资本和工业能力引入了中国，造成了生产力的大爆发，无心插柳柳成荫般的为中国人民提供了前所未有的生活条件。
朱镕基主政期间最重要的就是对金融体系的改革，历朝历代的兴亡之中都潜伏着金融问题，也就是政府在和世家大族进行博弈，政府收不到足够的税收，或者说是滥发货币导致政府信用破产，元以宽失天下就是宝钞滥发导致的财政失灵。这次改革分为数条线，比较出名的就是解决三角债问题，那就是借债人之间形成债务闭环，最直观的解决方案就是政府指导银行提供相应的流动资金就能快速解决三角债问题，但是从历史来看，这个问题并不是很好解决，因为三角债本质上是流动性危机，国家提供一笔信用贷款理论上能够让三角债消失，但是在这个环节上充斥了大量的国企，他们会截流这些资金，这也就造成了三角债清理的不彻底。不过这次流动性危机还是大部分被化解了，但是这只是暂时，没有现代的金融体系，很难从根本上消灭三角债这个问题。第二条线就是金融改革，推动股票证券等现代金融市场的正规化，为了解决大量的国企呆账，又成立了四个不良资产管理公司去为四大行的上市剥离不良资产，金融的现代化和外汇制度的确立，为中国金融业的现代化奠定了基础。最后就是福利分房的大规模取消，学习新加坡建立了公积金制度，引入了香港的房地产商大规模地开发房地产，这一条线也为后来的土地财政埋下了伏笔，本质上也是为了政府减负，通过市场化的方式对住房条件的改善进行资源的最优配置。这三条线本质上是为了四大国有银行的现代化提供优质资产，然后借助现代资本主义的金融工具，为供给侧宏观调控提供强有力的工具，也为后来的房地产的蓄水功能提供了政策基础。
这次改革最容易被忽略的就是现代社保制度的确立，九十年代中国才开始对社会保障制度进行改革，以前都是国有单位根据自身的收入提供医保等社会保险，但是随着承接国际资本的涌入，建立现代的社保制度是迫在眉睫的。但是这一切的基础都是十分有意思的，主导者认为社会保障制度应该只提供最基本的保障，不能学西方全面的福利制度，因为中国历史上长期缺少现代意义上的普遍社会保障制度，所以社会保障制度在设计上只能先维持最低限度的保障。所以现代中国的现行福利制度体制还是一条泾渭分明的边界，体制内还是维持了从建国开始延续下来的高福利保障制度，体制外基本维持了一个低水平保障制度。制度设计者认为中国长期处于社会主义初级阶段，所以社会保障等制度只需要维持一个较低的水平即可，这在传统政治观念里已经可以被认为是几千年罕见的德政，太好的福利制度反而是适得其反的。上面这些所有措施造就了当下中国的经济形态，这些改革措施在当时看是极为高明的，为中国人的入世做足了准备，也顺利完成了入世。这个国家开始有了现代国家的面貌，在大部分工业领域建立了现代化的市场竞争，银行业拥有充足的资本为工业化和城镇化提供了源源不断的动力，金融业也对国际资本的冲击有了一战之力，国有资本也完成了对上游原材料的垄断，中央政府通过分税制改革拥有充足的资本进行宏观调控，房地产行业开始初现獠牙对快速城镇化推波助澜。站在当下和当时的时刻，不能否认这些措施的强大作用，构建了一套国家资本主义的框架，为入世之后应对西方产业和资本冲击构建出了足够的缓冲，深刻影响了后来的土地财政和宏观调控。
三十年之后再回首当年的这些决策，其中很多细节在当时就能够被观察到，地方财政的债务危机在任上两次暴雷，每一次中枢的言论都是地方债应该由地方自行解决的，但是九十年代的两次地方债危机都是增发国债以低息贷款置换地方债的高息贷款而结尾，这两次危机最终被化解依靠的是时机，入世之后中国财富天量增值，九十年代的地方债最终被时间的力量所化解。要想明白当下中国经济的解法，得不断回顾三十年前这些改革实践，分税制之下形成的土地财政和宏观调控，城镇化和外汇管制催生的房地产行业二十年的繁荣，出口主导之下的产业升级和内需不振，没有任何的改革是完美的，这次改革的核心就是承接欧美的落后产能，再以宏观调控的方式对高端制造业进行天量补贴，实现产业升级。这个改革的核心本质就是以让渡部分领域的管控盘活经济，这样得以获得大量的税收去进行产业升级，最终目的就是产业升级，但是这种技术突围本来就是血淋淋的，后发国家想要突破技术和市场封锁付出的代价必然是几代人的命运。现代中国社会的许多问题并不是一蹴而就，很多制度在中国历史上就闻所未闻，财政制度的软约束和硬约束，这在国家财政缺少制衡的古代是无法想象的；社会保障制度的建立也是头一次，中国人第一次感受到了国家保障的力量；国家信用体系的完善，国家再也不能依靠君主的意志就能滥发货币使得国家信用破产；城镇化使得大部分人得以脱离土地进行现代化社会，享受到信息技术和高发达的生产力。读历史不能把一个人的决策看作是一个黑盒式的机器，当时的环境和利益相关的人都会参与决策与博弈，没有完美的决策，也没有完美的制度，但是任何的决策和制度都不能开环地运行，一定要有理性的人在一旁静静地监督与制衡。
供给侧改革的边界
如果说九十年代改革搭起了财政和金融框架，那么后来的供给侧改革，就是这套框架在产业政策中的展开。它既提供了强大的组织能力，也暴露了地方竞争、内需不足和外部市场约束之间的张力。
供给侧改革并不是一蹴而就的，而是在分税制改革之后的产物，入世之后国企从大量竞争性领域退出，只保留了在能源等民生关键领域的控制，这就是供给侧改革的出发点，只要控制了原材料一端，就能在很大程度上对民营经济进行市场化的调控。供给侧调控也是宏观调控的一部分，因为银行并不是一个纯粹的营业单位，政策和监管可以显著影响贷款的流向，进而变相影响民营经济的现金流，这也就是宏观调控的一部分，供给侧改革对产业结构造成了深刻的影响，甚至可以说是塑造了现在工业结构与分布。如果观察中国政府的组织结构，会得到一个和西方政府大为不同的结论：西方政府的主要职能更偏向日常行政，而中国政府则带有强烈的动员型特征，平时看似冗余的基层组织和人员，在危机或重大政策推进时可以转化为执行能力。中央政府只需要相对较小比例的核心工作人员，就能通过地方层级把政策和资源层层传导下去，在紧急时刻形成很强的全国性管控能力。供给侧改革是承接国家意志的改革，可以从新能源行业的发展中就可以看到，美国人也曾尝试过许多次产业振兴，但是很少有国家能像中国一样从全方位调动政策和资源对一个行业进行支持或者出清。
供给侧改革还有一个巨大的前提，一个足够安全的市场，中国市场拥有足够的纵深，入世之后的快速发展已经让中国市场的需求成为了一个关键的客户，身为买方有了自己的议价空间，这在人类历史上是很罕见的一个新兴市场，拥有足够大的国内市场，以及廉价的教育系统，这是人类历史上的独特的挑战者。一种常见解释认为，西方政策界和企业界当年支持中国入世，既有全球化和商业利益的考量，也有培养庞大中产阶级、进而对中国进行制度影响的期待。但是这种预期低估了秦制几千年的影响，中国并没有出现一个足以改写政治结构的中产阶级。如果用传统王朝史的眼光看，这有点像文景之治式的休养生息：国家动员能力重新积累，中国人在养精蓄锐；但现代国家面对的已经不是单纯的领土边界，而是全球市场、技术封锁和贸易秩序，这才是让西方警惕的地方。供给侧改革本质上是对国家动员能力的挑战，但是分税制改革之后还是出现了许多问题，那就是地方政府之间的经济竞争，因为过去几十年的官员晋升基本都是依靠政绩实现的，供给侧改革在宏观上是成功的，但是在地方这个微观单位的角度来看是和自己的目标不相符的。供给侧改革也具有一定的滞后性，出清一些低级产能是有必要的，但是这些改革都是牵一而动全身，这些政策必须紧跟市场的动向，但是这又是政府行政的不足之处。
供给侧改革带有计划经济的影子，只不过更多使用了现代化的市场调控手段对产业进行升级，但是产业升级并不是一件线性的工程，就如新能源依靠了国内的天量需求快速迭代，但是出海却遇到了大量的问题，由于美国人在维护世界贸易秩序的方面逐步退出，二战以前的贸易壁垒又开始出现了。供给侧改革是基于国内市场的情况进行的产业出清和升级的决策，这和全球市场往往是不尽相同的，这也造成了变相的产能过剩，产业升级是需要全球市场支撑的，如果只是通过技术升级的方式将外资的高利润产品挤出中国是不足够的，因为产业升级需要源源不断的超额利润去支持市场拓展，不然就像国内的互联网巨头只能在中国有限的市场里辗转腾挪，无法在全球贸易里面获取到足够的利润，支撑自己从产业升级走到产业领先。似乎是历史的魔咒，中国的国内市场提供了大量的需求，产业链也会去迎合这些需求，但是全球化时代中国人必须学会去扩展海外的市场，去维护贸易链条，去收割超额的利润，这些都是一个后发国家必须去做的事情。供给侧改革给这一轮的产业升级提供了源源不断的动力，但是这一切并不是没有代价的，产业更加向东部聚集，因为东部沿海地区有成熟的配套产业，有充足的人才，这一切也造成了落后地区的进一步落后，因为产业升级必然意味着供应链的高度成熟化，而当我们没有足够的国内消费能力去配置这些产业时，它们必然会向东部市场转移，以方便出口。
回望改革
任何的制度演变都是有历史可循的，朱镕基主导的制度改革是当代中国的奠基石，在这之后中国开启了自己的国家资本主义模式，土地财政只是表象。历史上另一次天量财富冲击中国，是隆万大开海之后白银大量流入，明朝财政对白银流动的依赖不断加深；当日本和美洲白银贸易受阻、国内税收能力不足、军事开支上升时，中枢对国家财政的掌控能力受到严重削弱。早期宝钞信用的破产，也说明传统王朝很难长期维持稳定的国家货币信用，晚明财政危机则是明亡的重要背景之一。分税制改革在现代被频繁地讨论，其实是标志着政府学会了通过市场化的手段对经济进行了宏观调控，通过外汇管理制度和房地产行业对海量的贸易财富进行了承接，为了抑制土地兼并对土地产权进行了严格的控制，土地产权的问题是中国历史一条最重要的暗线，这一部分是利益矛盾的焦点，土地在过去是生产资料，最重要的基本生产资料，现代成为了最重要的金融资产，而这些金融资产成为了产业升级的重要工具。朱镕基主导的改革以及后来形成路径依赖的供给侧并不是完美的，甚至可以说是抑制了国内的消费市场，但是实现了产业升级的这一个目标，或许后来的某一天，就会有新的政策工具出现去开发国内的消费市场，但是目前的产业政策的目标只有一个，那就是落后产能快速出清和高利润行业的产业升级。这一切服务的目标就是国家强大，文景时代的藏富于民是为了生产力的发展，汉武帝时代的以盐铁专营等金融手段是为了国进民退，盐铁论就是在讨论到底是国进还是民进，但是当时的生产力条件最终还是让世族重新占据优势，在当代高度发达的信息手段之下，会有什么样的选择是一个相当有趣的话题？